Primo pilastro – Edilizia residenziale pubblica e sociale

Programma straordinario di recupero e manutenzione del patrimonio edilizio

L’art. 2 istituisce il Programma straordinario nazionale di recupero e manutenzione del patrimonio di edilizia residenziale, pubblica e sociale, al fine di ampliare l’offerta abitativa sostenibile, attraverso il ripristino degli alloggi di edilizia residenziale pubblica(ERP), attualmente non assegnabili per carenze manutentive e il recupero di immobili destinati all’edilizia residenziale sociale (ERS), con l’obiettivo di recuperare 60.000 unità abitative.

L'edilizia residenziale pubblica e l'edilizia residenziale sociale rappresentano gli strumenti del sistema di sostegno, volto a ridurre il disagio abitativo di individui e nuclei familiari svantaggiati.

L'edilizia residenziale pubblica ha rappresentato per lungo tempo l'intervento pubblico primario per l'accessibilità dell'abitazione per le fasce di popolazione svantaggiate.

Nel sistema dell’edilizia residenziale sociale (social housing), l’alloggio sociale rappresenta un elemento essenziale che concorre a costituire l’insieme dei servizi abitativi, finalizzati al soddisfacimento delle esigenze primarie di individui e famiglie, alla tutela dell’interesse generale e alla salvaguardia della coesione sociale.

A norma dell’art. 1, c. 2 del decreto del Ministro delle infrastrutture del 22 aprile 2008 si considera alloggio sociale l'unità immobiliare adibita ad uso residenziale in locazione permanente che svolge la funzione di ridurre il disagio abitativo di individui e nuclei familiari svantaggiati, che non sono in grado di accedere alla locazione di alloggi nel libero mercato.

Al fine di garantire la rapida realizzazione del Programma, il Legislatore autorizza il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (MIT) ad erogare contributi agli enti che gestiscono il patrimonio pubblico abitativo, denominati "soggetti attuatori". Questi contributi vengono erogati attraverso la stipula di una convenzione con Invitalia S.p.A., che svolge il ruolo di "soggetto gestore" e si occupa di selezionare i progetti migliori attraverso avvisi pubblici.

La norma specifica che gli avvisi pubblici adottati da Invitalia di concerto con il MIT:

• devono essere finalizzati a promuovere la presentazione di proposte integrate, che comprendano sia la manutenzione degli alloggi pubblici, sia il recupero di immobili per l'edilizia sociale. Per garantire la sostenibilità economica degli interventi, è previsto il possibile ricorso a forme di partenariato pubblico-privato;
• prevedono l’ammissibilità delle offerte che, relativamente alla componente di edilizia sociale, promuovono:
  • la realizzazione di interventi volti a soddisfare i fabbisogni abitativi attraverso una riduzione del canone calmierato applicabile a livello territoriale, mediante il recupero e la riconversione degli immobili individuati dal Commissario straordinario;
  • l'inserimento degli interventi nell'ambito dei programmi di contrasto al degrado urbanistico, edilizio, ambientale e sociale o di rigenerazione urbana.

L'articolo quantifica la dotazione finanziaria iniziale in 970 mln di euro nel periodo 2026-2030. 

Il comma 5 destina alle medesime finalità una quota pari al 50% del Fondo Sociale per il clima preordinata al sostegno di famiglie vulnerabili (Reg. Ue 2023/955).

Il comma 6 prevede, infine, la possibilità di incrementare ulteriormente tali risorse, attraverso il conferimento di una quota dei contributi assegnati ai Comuni per la realizzazione di progetti per la rigenerazione urbana (L. n. 160/2019, art. 1, co. 42), volti alla riduzione dei fenomeni di marginalizzazione e degrado sociale, nonché al miglioramento della qualità del decoro urbano e del tessuto sociale ed ambientale.

Tale quota viene quantificata nel limite di spesa di 500 milioni di euro annui nel periodo 2027-2030 e 700 milioni annui nel periodo 2031-2034, complessivamente 4,8 miliardi di euro.

Commissario straordinario per l’edilizia pubblica e sociale

Per garantire una regia unitaria e una tempestiva attuazione del programma, l'articolo 3 prevede la nomina di un Commissario straordinario con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro delle Infrastrutture. Il Commissario rimane in carica fino al 31 dicembre 2027 e può nominare un sub-commissario, per supportarlo nelle attività.

Per l'esercizio dei propri compiti di indirizzo e coordinamento, il Commissario straordinario può operare a mezzo di ordinanza immediatamente efficace in deroga a ogni disposizione di legge, fatta salva quella penale, pur restando vincolato alle norme antimafia, ai vincoli europei e alla tutela del patrimonio culturale e paesaggistico.

Entro 30 giorni dalla nomina, il Commissario avvia una ricognizione straordinaria degli immobili pubblici non utilizzati e non redditizi su tutto il territorio nazionale, di proprietà dello Stato, delle Regioni, degli Enti locali, degli enti pubblici e delle società a partecipazione pubblica non quotate, da destinare a progetti di edilizia sociale.

Il Commissario definisce l’elenco degli immobili disponibili e predispone schemi-tipo di convenzione, per disciplinare i rapporti tra gli enti proprietari e i soggetti attuatori. Tali convenzioni devono prevedere la costituzione di diritti di superficie o altri diritti reali di godimento per un periodo non inferiore a 25 anni.

Per gli interventi di maggiore complessità, come individuati dalla Cabina di monitoraggio, il Commissario dispone procedure semplificate, che permettono di ridurre i tempi di approvazione.

In particolare, il comma 4 prevede, quali strumenti di semplificazione:

• un meccanismo per il superamento del dissenso: in caso di dissenso o di opposizione di un’amministrazione, o di altro atto idoneo a precludere la realizzazione dell’intervento, ove un tale meccanismo non sia già previsto dalle vigenti disposizioni, il Commissario può proporre al Presidente del Consiglio dei ministri di rimettere la questione al Consiglio dei ministri, per le conseguenti determinazioni;

• l’avvio anticipato delle verifiche antimafia, con decorrenza dalla scadenza del termine per presentare le offerte;

• la consegna urgente dei lavori, con la possibilità di iniziare i lavori prima della stipula del contratto, in casi di particolare urgenza;

• la modifica del contratto senza procedere ad un nuovo affidamento, per l'esecuzione di lavori supplementari non inclusi nell’appalto iniziale.

L'articolo 3, c. 10, istituisce la "Cabina di monitoraggio", un organismo di governance presieduto dal Presidente del Consiglio o dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, composto da rappresentanti del Governo, dei Comuni e delle Regioni interessate, del Commissario e delle associazioni degli enti di edilizia pubblica. La Cabina definisce le priorità degli interventi, individua gli interventi di particolare complessità e verifica il loro stato di avanzamento. A tale scopo, il MIT riferisce periodicamente alla Cabina di monitoraggio sullo stato di attuazione degli interventi.

Fondo di garanzia per morosità incolpevole

L'articolo 4 prevede l’istituzione di un Fondo di garanzia, con una dotazione di 22 milioni di euro per il 2026 e 2 milioni di euro per il 2027, con la funzione di coprire il rischio di morosità incolpevole e del deposito cauzionale, nel caso di sopravvenuta impossibilità non imputabile del conduttore di adempiere alle obbligazioni contrattuali.

La norma prevede che il Fondo sia alimentato con quota parte dei canoni di locazione versati dai conduttori degli alloggi di edilizia residenziale pubblica e che, nei limiti delle somme erogate, si surroghi nei diritti del locatore.

La determinazione dei criteri e delle condizioni di accesso, delle modalità di erogazione e surrogazione sono demandate ad un decreto attuativo del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti, da adottare, di concerto con il Ministro dell'Economia, entro 60 giorni dall'entrata in vigore della norma.

Diritto di opzione all’acquisto di alloggi di edilizia residenziale pubblica esistenti

L'articolo 5 riconosce, nell'ambito delle procedure di alienazione di immobili facenti parte del patrimonio di edilizia residenziale pubblica e sociale, il diritto di opzione all’acquisto in favore degli assegnatari degli alloggi di edilizia residenziale pubblica. Si tratta di uno strumento che mira a favorire l'accesso alla proprietà della casa per fasce di popolazione che, pur non potendo acquistare sul libero mercato, hanno dimostrato nel tempo di essere inquilini affidabili e responsabili.

Il diritto di opzione all'acquisto è riconosciuto all'assegnatario dell'alloggio che rispetti due condizioni fondamentali:

• non essere in mora con i pagamenti: l'inquilino deve essere in regola con il versamento del canone di locazione e degli oneri accessori (spese condominiali, ecc.);

• non possedere già un'altra abitazione: il diritto spetta solo a chi non sia già proprietario di un altro immobile ad uso residenziale.

La determinazione delle procedure operative per l’alienazione degli alloggi degli enti pubblici e dei criteri per individuare quali alloggi possono essere messe in vendita, tenendo conto del valore di mercato, è demandata ad un provvedimento attuativo interministeriale, da adottare entro 60 giorni dall’entrata in vigore del decreto-legge. 

Le risorse derivanti dalla vendita degli alloggi pubblici vengono sottoposte ad un vincolo di destinazione, finalizzato alla riduzione anticipata del debito degli enti territoriali. In assenza di debito o per la parte eccedente lo stesso, i proventi vengono destinati al fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato. Gli altri enti destinano i suddetti proventi al fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato.

Locazione di lunga durata con facoltà di riscatto (c.d. rent to buy)

L'articolo 6 introduce uno strumento innovativo che cerca di coniugare le esigenze di giovani, giovani coppie, genitori separati, che non possono acquistare subito una casa, ma vogliono costruire nel tempo un percorso verso la proprietà: la locazione di lunga durata con facoltà di riscatto progressiva, con scadenze predefinite.

In base a tale meccanismo, il contratto di locazione di lunga durata prevede scadenze prefissate entro le quali è possibile esercitare la facoltà di acquisto (riscatto), anche progressivo. Ad ogni scadenza il conduttore può scegliere se acquistare la propria quota dell'alloggio oppure continuare a pagare l'affitto. 

Possono rientrare in questo modello gli interventi che riguardano:

• il recupero e la riqualificazione del patrimonio edilizio pubblico esistente;

• la demolizione e la ricostruzione di edifici senza consumo di nuovo suolo;

• l'acquisto e la trasformazione di edifici o complessi immobiliari già esistenti di proprietà unitaria con almeno 25 unità immobiliari.

Per tutelare la destinazione sociale degli alloggi, la norma prevede:

• un atto d'obbligo da trascrivere nei registri immobiliari a favore del Comune, in cui il proprietario si impegna formalmente a mantenere la destinazione a locazione di lunga durata e si definiscono i vincoli sul prezzo di cessione in caso di successiva rivendita dell'alloggio da parte dell'originario locatario all’esito del riscatto;

• standard elevati di sostenibilità ambientale ed efficienza energetica e tecnologica per tutti gli immobili che rientrano in questo regime.

Disposizioni di semplificazione e di coordinamento

L'articolo 8 introduce disposizioni di semplificazione per garantire la tempestiva attuazione degli interventi di edilizia residenziale pubblica e sociale previsti dal Capo II.

In particolare, l’art. 8 prevede:

• procedure semplificate per gli interventi di ristrutturazione urbanistica e edilizia, di demolizione e ricostruzione di alloggi pubblici e sociali, che sono consentiti tramite SCIA (Segnalazione certificata di inizio attività), in luogo del titolo edilizio ordinariamente richiesto, purché eseguiti sotto controllo pubblico mediante interventi di ristrutturazione urbanistica o edilizia o di demolizione e ricostruzione. È, inoltre, prevista la possibilità di un incremento del 20% della volumetria o della superficie lorda esistente, con esclusione della trasferibilità dei relativi diritti edificatori su aree diverse da quella di intervento;

• la convocazione della conferenza di servizi semplificata, ai fini dell'approvazione degli atti necessari alla realizzazione degli interventi edilizi di cui al c. 1, che richiedono la decisione congiunta di più amministrazioni ( n. 241/1990, art. 14 bis). La conferenza dovrà chiudersi entro 30 giorni dalla convocazione, elevati a 40 in caso di partecipazione delle amministrazioni preposte alla tutela ambientale, del patrimonio culturale, del paesaggio e della salute, che, in tale sede, potranno opporre l’eventuale dissenso motivato al progetto. La disposizione specifica che si considera acquisito l’assenso nel caso in cui, nel termine di conclusione della conferenza, le amministrazioni non si siano espresse, in caso di assenza, dissenso non motivato o riferito a questioni che non costituiscono oggetto della conferenza. Con la determinazione conclusiva, da adottarsi nei cinque giorni successivi alla scadenza del termine di conclusione della conferenza, si approva il progetto e si consente la realizzazione di tutte le opere e attività previste nel progetto approvato;

• semplificazioni in materia di mutamento di destinazione di uso degli edifici, nati con finalità diverse da quelle residenziali, attraverso il richiamo della disciplina di cui all’art. 23 ter del DPR n. 380/2001 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia - TUE). La disposizione citata prevede che, per le singole unità immobiliari, il mutamento della destinazione d'uso fra categorie funzionali diverse, con o senza opere, sia in linea generale sempre consentito, fatta salva la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di prevedere specifiche condizioni. Con il rinvio operato alla norma in esame si recepisce il principio di semplificazione del mutamento di destinazione d'uso, rendendolo applicabile anche agli interi immobili. Alla rifunzionalizzazione a fini residenziali anche di interi immobili viene apposto ex lege il vincolo trentennale, in modo che il beneficio urbanistico resti asservito alle finalità sociali per un tempo congruo. Sono fatte salve le normative regionali e comunali che prevedono disposizioni di maggior semplificazione;

• la dichiarazione automatica di pubblica utilità per gli interventi di edilizia residenziale pubblica o sociale approvati e inseriti in programmi di contrasto al degrado urbanistico, edilizio, ambientale e sociale o di rigenerazione urbana, senza che sia necessario un apposito provvedimento;

• standard minimi dimensionali garantiti per tutti gli alloggi sociali, come previsti dall'art. 24, c. 5 bis, del DPR n. 380/2001;

• l’adeguamento della legislazione delle singole Regioni in materia di edilizia residenziale pubblica e sociale al fine di promuovere la realizzazione degli interventi previsti dal capo II.